司法考试行证诉讼法考点：非诉行政案件的执行

(一)非诉行政案件执行的含义
非诉行政案件的执行,是指公民、法人或者其他组织既不向人民法院提起行政诉讼,又不履行行政机关作出的具体行政行为,行政机关向人民法院提出执行申请,由人民法院采取强制执行措施,使行政机关的具体行政行为得以实现的制度。
从严格意义上说,非诉行政案件的执行与行政诉讼裁判的执行有本质的区别,行政诉讼裁判的执行是诉讼执行,自然归属于行政诉讼法的规范领域,而非 诉行政案件的执行本质是一种行政强制执行,应由行政强制执行法加以规定。但在我国行政诉讼法制定之时,为解决我国行政强制执行中存在的实际问题,行政诉讼 法专门对行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为作出了规定:公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申 请人民法院强制执行,或者依法强制执行。据此,凡是行政机关有强制执行权的,公民、法人或者其他组织不履行具体行政行为所确定的义务,行政机关可以自行强 制义务人履行义务。除此之外,如果公民、法人或者其他组织在法定期限内既不提起行政诉讼,又不履行义务的,行政机关都可以申请人民法院强制执行行政机关自 己不能执行的具体行政行为,保证行政权的实现。非诉行政案件的执行就是指后一类执行。非诉行政案件的执行有下列特点:
第一,非诉行政案件的执行机关是人民法院,而非行政机关。虽然非诉行政案件的执行对象是具体行政行为,执行申请人也为行政机关,但非诉行政案件的强制执行权的享有者不是行政机关,而是人民法院。
第二,非诉行政案件执行的根据是行政机关作出的具体行政行为,该具体行政行为没有进入行政诉讼,没有经过人民法院的裁判。因而它不同于人民法院 对经过行政诉讼判决维持的具体行政行为的`执行,后者虽然实际执行的仍是具体行政行为的内容,但该具体行政行为已经经过人民法院的裁判,转化为司法决定,而 不再是一种行政决定。这是非诉行政案件执行与行政诉讼执行的本质区别。
第三,非诉行政案件的执行申请人是行政机关,被执行人只能为公民、法人或者其他组织。通常情况下,非诉行政案件执行的执行申请人应为行政机关。 作为行使行政职权的行政机关不能成为被执行人,而具体行政行为所针对的对象即公民、法人或者其他组织一般只能成为被执行人,不能成为执行申请人。在特定情 况下,非诉行政案件的执行申请人也可以是生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人。
第四,非诉行政案件的执行前提是公民、法人或者其他组织在法定期限内,既不提起行政诉讼,也不履行具体行政行为所确定的义务。基于人民法院强制执行行政机关作出的具体行政行为的条件,如果公民、法人或者其他组织已向人民法院提出了行政诉讼,即使其没有履行
该具体行政行为所确定的义务,行政机关也不能向人民法院申请强制执行该具体行政行为。但如果人民法院不及时执行被诉具体行政行为,可能给国家利益、公共利益或者他人利益造成不可弥补的损失,经申请人民法院可先予执行。
第五,非诉行政案件的执行目的是保障没有行政强制执行权的行政机关所作出的具体行政行为内容得以实现。
根据行政诉讼法的规定,最高人民法院发布的《行诉法解释》对非诉行政案件执行的适用范围和程序等作出了规定,曾是规范非诉行政案件的主要根据。 《行政强制法》自2012年1月1日生效后,应依该法第五章申请人民法院强制执行的规定进行。不过,除对相同事项的规定不一致外,《行诉法解释》对非诉行 政案件执行规定仍然有效。
(二)非诉行政案件执行的相关问题
对非诉行政案件的执行的范围和程序等主要问题,“行政强制”一章已有分析,不予赘述。在此,对相关问题作一强调和补充。
1.非诉行政案件执行的适用范围。根据规定,凡行政机关对具体行政行为没有强制执行权,以及法律规定行政机关和人民法院对具体行政行为皆享有强制执行权时,行政机关可以申请人民法院强制执行该具体行政行为。
2.生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人作为申请人。根据规定,非诉行政案件的执行申请人应为行政机关。不过,在特定情况 下,非诉行政案件执行的申请人,也可以是生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人。《行诉法解释》第90条规定:行政机关根据法律的授权对平等主体之间 民事争议作出裁决后,当事人在法定期限内不起诉又不履行,作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的,生效具体行政行为确定的权利人 或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为,参照行政机关申请人 民法院强制执行具体行政行为的规定。
3.财产保全与担保。为避免被执行人随意对财产进行处分,保证行政职能的实现以及公民、组织的合法权益,行政机关或具体行政行为确定的权利人申 请人民法院强制执行前,有充分理由认为被执行人可能逃避执行的,可以申请人民法院采取财产保全措施。后者申请强制执行的,应当提供相应的财产担保。
4.法院对具体行政行为的审查。法院决定立案执行后,应当继续对申请进行审查,但这次审查不同于立案审查,这次审查主要是对作为执行根据的具体 行政行为是否合法进行实体审查。人民法院对被执行的具体行政行为是否合法进行实体审查的理由主要是·第一,公民、法人或者其他组织在法定期间对被执行的具 体行政行为不起诉,并不意味着该具体行政行为合法有效。由于被执行的具体行政行为有违法的可能性,如果人民法院不对具体行政行为的合法性进行实质性审查, 一旦具体行政行为违法,人民法院强制执行就会侵害公民、法人或者其他组织的合法权益。这显然不利于保护公民、组织的权益。第二,从法院角度来看,人民法院 作为法律实施的最终保障机关,它担负着保证法律正确实施和监督行政机关依法行使行政职权的职能,如果允许人民法院强制执行存在明显违法的具体行政行为,显 然与人民法院的职能相背离。第三,从行政强制执行主体设置角度看,之所以将人民法院作为行政行为强制执行的主体,一方面在于将具体行政行为的决定权与执行 权部分分离,避免行政机关既是决定机关又是该决定的执行机关,可能造成违法执行;另一方面则在于由行政机关申请人民法院执行,多一道纠正错误的手续和环 节,通过人民法院对行政机关的监督起到保护公民、法人或者其他组织合法权益的目的。如果人民法院不对具体行政行为进行实质性审查,不管具体行政行为是否合 法便一概执行,有违将人民法院作为行政强制执行主体的初衷。
对被执行的具体行政行为的合法性审查,由行政审判庭负责进行,审查实行合议制。
人民法院对具体行政行为的审查主要是书面审查,必要时人民法院可以进行一定的调查,对重大的案件人民法院也可以采取其他审查方式。